ANTECEDENTES DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS PREVISTOS EN LA LEY ADUANERA: PAMA, PACO Y PIMA.
Cuando la autoridad aduanera detecta alguna irregularidad durante el reconocimiento aduanero, en la verificación de mercancías en transporte o en el ejercicio de sus facultades comprobación, lo deben de asentar por escrito, en el argot aduanero nos vemos familiarizados con la utilización de acrónimos como: PAMA, PACO y en menor medida PIMA; generalmente son manejados para hacer alusión a la gravedad de la falta, no obstante, la utilización de los acrónimos en comento, coloquialmente se realiza para precisar de manera rápida que seremos objeto de un procedimiento administrativo, así como lo menciona el Artículo 46 [1] de la Ley Aduanera:
Ley Aduanera ARTICULO 46. Cuando las autoridades aduaneras con motivo de la revisión de las declaraciones electrónicas efectuadas y de los documentos electrónicos o digitales transmitidos, y presentados ante las mismas; del reconocimiento aduanero; de la inspección o de la verificación de mercancías en transporte, tengan conocimiento de cualquier irregularidad, la misma se hará constar en documento que para el efecto se levante, de conformidad con el procedimiento que corresponda, en los términos de los artículos 150 a 153 de esta Ley |
En primer lugar, debemos entender que un procedimiento administrativo [2]: ´´es el acto que engloba una serie de pasos con el que la autoridad pretende conseguir un objetivo´´; en el caso de la autoridad aduanara entre sus objetivos encontramos: ´´aplicar la legislación relativa a los regímenes aduaneros; verificar el cumplimiento de las regulaciones y restricciones sobre las mercancías de comercio exterior; aplicar las políticas gubernamentales que regulan la entrada y salida de mercancías en el territorio nacional, así como de asegurar el pago de las contribuciones y cuotas compensatorias correspondientes a dichas mercancías´´[3], entre otras.
De lo anterior, queda claro que las autoridades aduaneras cuando detecten alguna irregularidad levantarán por escrito alguno de los procedimientos administrativos normados del Artículo 150 a 153 de la Ley Aduanera, los cuales resumiremos de la siguiente manera:
PAMA: Procedimiento Administrativo en Materia Aduanera, de tratarse de una causal prevista en el Artículo 151 de la Ley Aduanera, se embarga precautoriamente las mercancías y el medio de transporte (salvo sus excepciones), por el cual el interesado cuenta con el plazo de 10 días para presentar pruebas y alegatos, teniendo la autoridad aduanera hasta cuatro meses para emitir una resolución final; su fundamento lo encontramos en los Artículos 150, 151 y 153 de la Ley Aduanera.
PACO: Procedimiento Administrativo por Contribuciones Omitidas o Procedimiento administrativo innominado previsto en el artículo 152 de la ley aduanera o también llamado en el argot aduanero como ´´PAMITA´´, cuando existe una omisión de contribuciones y no una causal de embargo precautorio, por el cual el interesado cuenta con el plazo de 10 días para presentar pruebas y alegatos, teniendo la autoridad aduanera hasta cuatro meses para emitir una resolución final; su fundamento lo encontramos en el Artículo 152 de la Ley Aduanera.
PIMA: Procedimiento de Irregularidades en Materia Aduanera o Procedimiento ´´Administrativo´´ de Irregularidades en Materia Aduanera o Procedimiento ´´Administrativo´´ de Infracciones y Sanciones en Materia Aduanera, en el cual no existe una causal de embargo precautorio, ni tampoco una omisión de contribuciones, solamente la aplicación de una multa simple, en este caso no se otorga un plazo para presentar pruebas o alegatos como en los procedimientos anteriores, sino que la autoridad hace entrega del acta determinante de un crédito fiscal, motivo de lo anterior algunos autores consideran que no es un procedimiento ´´administrativo´´´ motivo que la autoridad solo procede a su determinación; su fundamento lo encontramos en el último párrafo del Artículo 152 de la Ley Aduanera.
Cabe aclarar que dentro de la propia Ley Aduanera existen otros procedimientos administrativos; sin embargo, solo nos centraremos en los tres ya comentados.
Por otro lado, es importante señalar que no se trata de un análisis Histórico- Jurídico, sólo una orientación de los antecedentes más relevantes.
I. Antecedentes de la Ley Aduanera.
Para tener una noción de los antecedentes de los procedimientos administrados en comento, se hace necesario realizar una revisión de la legislación aplicable y la evolución de la misma, en este sentido, si bien existe una gran cantidad de bibliografía como antecedentes, destacando las obras de: Carlos J. Sierra y Rogelio Martínez Vera, sobre Historia y legislación aduanera de México (Dirección General de Prensa, Memoria, Bibliotecas y Publicaciones, 1973) y la obra de Óscar Cruz Barney, sobre El comercio exterior de México, 1821-1928: sistemas arancelarios y disposiciones aduanales (Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas. México 2005), los cuales se recomienda ampliamente; solamente nos evocáremos a lo que refiere al Código Aduanero de 1951, la Ley Aduanera de 1981, y la que su momento se le denomino la ´´Nueva´´ Ley Aduanera de 1995, hoy solo Ley Aduanera. Podemos mencionar el antecedente de la legislación vigente, como sigue:
Ahora bien, es prudente comentar que, si bien estaremos siguiendo el orden de las publicaciones y por en la fecha de vigencia, existe en unos casos reformas que fueron adecuando los procedimientos, motivo por el cual en cada procedimiento se estarían haciendo comentarios al respecto.
Para poder abordar este tema, realizamos la consulta del trabajo de González Torres, Elmer Antonio (1989) sobre el El procedimiento administrativo de investigación y audiencia en materia aduanera [4], y el trabajo de Edwards Giovanni Ortega Bahena Habiendo (2007) sobre el Procedimiento administrativo en materia aduanera, desde una perspectiva neoinstitucional.[5]
II. Antecedentes del Procedimiento Administrativo en Materia Aduanera (PAMA)
a. Código Aduanero
Tenemos como primer antecedente dentro del Código Aduanero el Articulo 587 [6], no obstante, el procedimiento se regulaba hasta el Artículo 620:
Artículo 587. Es obligación dé los jefes de aduana incoar procedimiento de investigación para el esclarecimiento de infracciones a este código, en los siguientes casos:
I.- Cuando se trate de infracción infraganti; II.- Cuando funcionarios o empleados aduaneros les hagan conocer, en partes oficiales rendidos con motivo de su función, datos respecto de reales o presuntas infracciones; III.- Cuando medie denuncia; y IV.- Cuando por cualquier medio el Jefe de una oficina Aduanera tenga noticia verás de que se ha infringido o se pretende infringir el código y existan indicios suficientes para presumir la violación; en estos casos, iniciado el procedimiento de investigación, los jefes de las aduanas o los de cualquier otra oficina que se abocaran al conocimiento del asunto, tenían el deber de dictar preferentemente las medidas que consideraran más eficaces, según las circunstancias, para resguardar los intereses del erario federal inclusive las de secuestro de mercancías de motivo de la infracción, y las necesarias para prevenir las consecuencias que pudiese acarrear la irregularidad perseguida. |
Podemos darnos cuenta que las infracciones a este código podrían iniciar el ´´procedimiento de investigación´´, y a criterio de la autoridad de acuerdo a la gravedad de la falta, la misma podía realizar el ´´secuestro de mercancías´´, lo que hoy entendemos como ´´embargo precautorio´´.
Sobre lo comentado, la denominación de este procedimiento de acuerdo a la normativa aplicable a evolucionado de la siguiente manera:
Código Aduanero (1951): Procedimiento de investigación.
Ley Aduanera de 1981: Procedimiento Administrativo de Investigación y Audiencia en materia aduanera (PAIA).
Reforma (1993) a la Ley Aduanera de 1981: Procedimiento Administrativo en Materia Aduanera (PAMA), denominación que se mantiene al día de hoy.
b. Ley Aduanera de 1981
Esta ley dentro de su Artículo 121[7] hasta el Artículo 126, se estableció el ´´Procedimiento administrativo de investigación´´, que posteriormente se denominó “Procedimiento Administrativo de Investigación y Audiencia (PAIA). Cabe de destacar que para iniciar el procedimiento solo existía un supuesto: cuando no se contara con la documentación que amparara la mercancía; la autoridad aduanera realizaba el ´´secuestro´´ de las mercancías y del medio de transporte, posteriormente se sustituyó por ´´embargo precautorio´´; adicionalmente se establece los requisitos que debía contener el acta que debía levantarse:
ARTICULO 121.-Para el secuestro de mercancías y de los medios de transporte en que se conduzcan, dentro de los lugares y zonas de inspección y vigilancia permanente, cuando no estén amparados con la documentación a que se refieren los artículos 117 y 118 las autoridades aduaneras levantaran acta en la que harán constar:
I.-Fecha, hora y lugar en que fueron descubiertas las mercancías; II.-Identificación de la autoridad que practicó la diligencia; III.-Inventario de las mercancías secuestradas y sus condiciones en el momento de ser detenidas por la autoridad; IV.-Circunstancias en que fueron descubiertas; V.-Nombre y domicilio del tenedor o conductor de las mercancías, que deberá ser manifestado por éste. Si se niega o señala un domicilio falso, las notificaciones que deban hacérsele en el procedimiento administrativo de investigación se practicarán fijando los acuerdos respectivos a la vista del público, en el local que ocupe la autoridad aduanera competente para emitir resolución en el mismo, y VI.-Notificación al particular de que se inicia el procedimiento administrativo de investigación y de que se le concede un plazo de diez días para expresar lo que a su derecho convenga y ofrecer pruebas, indicando la autoridad competente para llevar el procedimiento. |
Posteriormente, mediante la reforma del 20 de julio de 1992[8], se modifica el Artículo 121, el cual ya nos habla del levantamiento del acta de inicio y haciendo referencia a la actual denominación del ´´Procedimiento Administrativo en Materia Aduanera´´; además se adiciono el Artículo 121-A, por el cual se establecieron tres causales para el embargo precautorio de las mercancías y del medio de transporte:
ARTICULO 121.- Las autoridades aduaneras levantarán el acta de inicio del procedimiento administrativo en materia aduanera, cuando con motivo del reconocimiento aduanero, del segundo reconocimiento a que se refiere el artículo 29 de esta ley, la verificación de mercancías en transporte o por el ejercicio de las facultades de comprobación, tengan conocimiento de hechos y circunstancias que hagan presumir que se han cometido las infracciones a que se refieren los artículos 127, 128, 130 ó 134 de esta Ley.
En dicha acta se deberá hacer constar la identificación de la autoridad que practica la diligencia y deberá requerirse al interesado para que designe dos testigos y señale domicilio para oír y recibir notificaciones dentro de la circunscripción territorial de la autoridad competente para tramitar ]! resolver el procedimiento correspondiente, salvo que se trate de pasajeros, en cuyo caso, podrán dicha circunscripción, apercibiéndolo de que de no señalar un domicilio fuera de hacerlo, o de señalar una falso será notificado por estrados. Si los testigos no son designados o los designados no aceptan fungir como tales, quien practique la diligencia los designará. Además se harán constar los hechos y circunstancias que motivan el inicio del procedimiento, la clasificación arancelaria, asi como la toma de muestras de las mercancías y otros elementos probatorios necesarios para dictar la resolución correspondiente, siempre que esto último sea posible y se trate de mercancías que no deban embargarse en los términos de lo dispuesto por el artículo 121—A de esta Ley. Asimismo, dicha acta deberá señalar que el interesado cuenta con un plazo de diez días para ofrecer las pruebas y alegatos que a su derecho convenga |
ARTICULO 121-A.- La autoridad aduanera procederá al embargo precautorio de las mercancías y de los medios en que se transporten, en los siguientes casos: I. Cuando Las mercancías se introduzcan a territorio nacional por lugar no autorizado II. Cuando se trate de mercancía de importación o exportación prohibida o sujeta a las restricciones o regulaciones no arancelarias a que se refiere la fracción II del artículo 127 de esta Ley y no se acredite su cumplimiento Cuando no se acredite con la documentación aduanal correspondiente, que las trámites previstos en esta Ley para su introducción al mercancías se sometieron a los territorio nacional. |
De nueva cuenta, mediante la reforma de 26 de julio de 1993[9] se modifica el Artículo 121, para precisar los requisitos asentados en el acta de inicio, por otro lado, se adiciona dos causales de embargo precautorio al Art. 121-A:
ARTICULO 121.- Las autoridades aduaneras levantarán el acta de inicio del procedimiento administrativo en materia aduanera, cuando con motivo del reconocimiento aduanero, del segundo reconocimiento, la verificación de mercancías en transporte o por el ejercicio de las facultades de comprobación, embarguen precautoriamente mercancías en los términos previstos por esta Ley.
En dicha acta se deberá hacer constar:
l.- La identificación de la autoridad que practica la diligencia. II.- Los hechos y circunstancias que motivan el inicio del procedimiento. Ill.- La descripción, naturaleza características de las mercancías y demás lV.- La toma de muestras de las mercancías, en su caso, y otros elementos probatorios necesarios para dictar la resolución correspondiente.
Deberá requerirse al interesado para que designe dos testigos y señale domicilio para oír y recibir notificaciones dentro de la circunscripción territorial de la autoridad competente para tramitar y resolver el procedimiento correspondiente, salvo que se trate de pasajeros, en cuyo caso, podrán señalar un domicilio fuera de dicha circunscripción, apercibiéndolo de que, de no hacerlo o de señalar uno que no le corresponda a él o a su representante, las notificaciones que fueren personales se efectuarán por estrados. Si los testigos no son designados o los designados no aceptan fungir como tales, quien practique la diligencia los designará.
Dicha acta deberá señalar que el interesado cuenta con un plazo de diez días para ofrecer las pruebas y alegatos que a su derecho convenga. |
ARTICULO 121-A.- .......................................... | y II.. ................................................................ lll.- Cuando no se acredite con la documentación aduanal correspondiente, que las mercancías se sometieron a los trámites previstos en esta Ley para su introducción al territorio nacional. En el caso de pasajeros, el embargo precautorio procederá sólo respecto de las mercancías no declaradas.
IV.- Cuando con motivo del reconocimiento aduanero, del segundo reconocimiento o verificación de mercancías en transporte, se descubran sobrantes de mercancías en más de un diez por ciento de lo manifestado en el pedimento o en la carta de porte cuando el pedimento no sea obligatorio, siempre que se trate de transportistas en vías terrestres.
V.- Cuando se introduzcan dentro del recinto fiscal vehículos de carga que transporten mercancías, sin el pedimento que corresponda para realizar el despacho de las mismas, o cuando dichos vehículos no transporten mercancías y las puertas de acceso al compartimiento de carga no se encuentren abiertas al transitar por el recinto fiscal. En este último caso el embargo del vehículo se efectuará con el objeto de garantizar el pago de la multa que corresponda
Se embargarán precautoriamente los medios de transporte, sin incluir las mercancías que los mismos transporten, cuando con ellos se ocasionen daños en los recintos fiscales, con el objeto de garantizar el pago de la multa que corresponda |
c. Ley Aduanera de 1995
Esta ley tuvo una restructura en su contenido, motivo por el cual lo que se normaba para el levantamiento del acta de inicio del PAMA en el Artículo 121 de ley de 1981, paso al Artículo 150 (hoy vigente), y sus causales de embargo precautorio previsto en el Articulo 121-A de la ley de 1981, paso a formar parte del Articulo 151 (hoy vigente).
Si bien ha existido una innumerable cantidad de reformas desde su publicación, consideramos importante destacar que a su entrada en vigor (1996) se contaba con cinco fracciones que enunciaban causales de embargo precautorio, hoy contamos con siete fracciones; sin embargo, de la lectura de cada fracción podemos darnos cuenta que engloban más supuestos de embargo, los cuales, si bien no serán objeto de análisis, hacemos una breve comparación:
Ahora bien, en relación al procedimiento, la ley vigente [10] establece:
Ley Aduanera ARTICULO 150. Las autoridades aduaneras levantarán el acta de inicio del procedimiento administrativo en materia aduanera, cuando con motivo del reconocimiento aduanero, de la verificación de mercancías en transporte o por el ejercicio de las facultades de comprobación, embarguen precautoriamente mercancías en los términos previstos por esta Ley. En dicha acta se deberá hacer constar:
I. La identificación de la autoridad que practica la diligencia. II. Los hechos y circunstancias que motivan el inicio del procedimiento. III. La descripción, naturaleza y demás características de las mercancías. IV. La toma de muestras de las mercancías, en su caso, y otros elementos probatorios necesarios para dictar la resolución correspondiente.
Deberá requerirse al interesado para que designe dos testigos y señale domicilio para oír y recibir notificaciones dentro de la circunscripción territorial de la autoridad competente para tramitar y resolver el procedimiento correspondiente, salvo que se trate de pasajeros, en cuyo caso, podrán señalar un domicilio fuera de dicha circunscripción.
Se apercibirá al interesado de que si los testigos no son designados o los designados no aceptan fungir como tales, quien practique la diligencia los designará; que de no señalar el domicilio, de señalar uno que no le corresponda a él o a su representante, de desocupar el domicilio señalado sin aviso a la autoridad competente o señalando un nuevo domicilio que no le corresponda a él o a su representante, de desaparecer después de iniciadas las facultades de comprobación o de oponerse a las diligencias de notificación de los actos relacionados con el procedimiento, negándose a firmar las actas que al efecto se levanten, las notificaciones que fueren personales se efectuarán por estrados, siempre que, en este último caso y tratándose del reconocimiento aduanero, se cuente con visto bueno del administrador de la aduana. Párrafo reformado Dicha acta deberá señalar que el interesado cuenta con un plazo de diez días hábiles, contados a partir del día siguiente a aquel en que surta efectos la notificación, a fin de ofrecer las pruebas y formular los alegatos que a su derecho convenga.
Cuando el embargo precautorio se genere con motivo de una inexacta clasificación arancelaria podrá ofrecerse, dentro del plazo señalado, la celebración de una junta técnica consultiva para definir si es correcta o no la clasificación arancelaria manifestada en el pedimento; dicha junta deberá realizarse dentro de los tres días hábiles siguientes a su ofrecimiento. En caso de ser correcta la clasificación arancelaria manifestada en el pedimento la autoridad aduanera que inició el procedimiento acordará el levantamiento del embargo y la entrega de las mercancías, dejando sin efectos el mismo, en caso contrario, el procedimiento continuará su curso legal. Lo dispuesto en este párrafo no constituye instancia.
La autoridad que levante el acta respectiva deberá entregar al interesado, copia del acta de inicio del procedimiento, momento en el cual se considerará notificado |
Sobre lo comentado, la secuencia del PAMA constaría de manera general:
Se levanta acta de inicio con los requisitos previstos en el Art. 150 de la Ley aduanera, siempre que la irregularidad se trate de un supuesto del Art. 151 de la misma ley.
Se deberá señalar testigos y el domicilio para oír y recibir notificaciones.
Se entrega al interesado copia del acta, considerando que queda como notificado.
Se embarga precautoriamente las mercancías y el medio de transporte.
El interesado cuenta con 10 días hábiles para presentar pruebas y alegatos, contamos al día siguiente hábil en que surtió efectos la notificación.
La autoridad cuenta hasta con 4 meses para emitir una resolución final: a. Absolutoria, b. Condenatoria
A razón de lo mencionado, ejemplificamos de la siguiente manera este procedimiento:
En este orden de ideas, si bien ya previamente mencionamos las causales por el cual procede el embargo precautorio de las mercancías, el Artículo 151 [11] establece otras disposiciones adicionales a los supuestos, por lo que omitiremos el contenido de mencionadas fracciones.
Ley Aduanera ARTICULO 151. Las autoridades aduaneras procederán al embargo precautorio de las mercancías y de los medios en que se transporten, en los siguientes casos: l. ... II. … III. … IV. … V. … VI. … VII. …
En los casos a que se refieren las fracciones VI y VII se requerirá una orden emitida por la autoridad aduanera competente en términos del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, para que proceda el embargo precautorio durante el reconocimiento aduanero, o verificación de mercancías en transporte.
En los casos a que se refieren las fracciones I, II, III, IV, VI y VII el medio de transporte quedará como garantía del interés fiscal, salvo que se cumpla con los requisitos y las condiciones que establezca el Reglamento.
Por lo que se refiere a las fracciones III y IV, el resto del embarque quedará como garantía del interés fiscal, salvo que se trate de maquiladoras o empresas con programas de exportación autorizados por la Secretaría de Economía, en este caso, sólo se procederá al embargo de la totalidad del excedente, permitiéndose inmediatamente la salida del medio de transporte y del resto de la mercancía correctamente declarada. |
Por lo que se refiere a los supuestos de las fracciones VI y VII de este artículo, se requiere una orden emitida por parte de Dirección General de Investigación Aduanera[12] de la Agencia Nacional de Aduanas de México (ANAM).
En relación al medio de transporte, de acuerdo al penúltimo párrafo de este artículo y de conformidad con el segundo párrafo del Artículo 202 [13] del reglamento de la Ley Aduanera, el medio de transporte queda como garantía del interés fiscal, salvo que se presente la ´´ CARTA PORTE´´ al momento del acto de comprobación, esto aplica para las fracciones I, II, III, IV, VI y VII del Artículo 151 de la Ley Aduanera. Por otro lado, en el caso de las fracciones III y IV el resto del embarque (mercancías) quedan como garantía del interés fiscal, salvo que se trata de empresas con programa IMMEX, por lo que solo procede el embargo del excedente, el restante y el medio de transporte quedan liberados.
Nota: sobre la descripción de las fracciones mencionadas es meramente indicativo, ya que es un resumen del contenido para su pronta referencia, por lo cual se recomienda cotejar con el texto íntegro del Art. 151 LA.Ahora bien, una vez conocido el procedimiento administrativo podemos revisar algunas definiciones, partiendo por parte de la autoridad y la doctrina.
El Manual de Operación Aduanera (MOA) del año 2012, hoy no vigente, en su Octava unidad, específicamente en el apartado B. Procedimiento administrativo en materia aduanera (PAMA), en su norma y/o políticas Primera, contenía la siguiente definición:
PRIMERA. Se denomina PAMA al conjunto de actos previstos en la Ley, ligados en forma sucesiva y que tiene la finalidad de emitir una resolución condenatoria o absolutoria, derivada de las incidencias detectadas por la autoridad aduanera en el ejercicio de sus facultades de comprobación en operaciones de comercio exterior, respetando la garantía de audiencia del particular al valorar las pruebas y analizar las argumentaciones que pretendan acreditar la legal introducción, posesión, tenencia o estancia de mercancía de procedencia extranjera en territorio nacional o la salida de éste de mercancía nacional.
Por otro lado, en el portal de la Agencia Nacional de Aduanas de México (ANAM), en su glosario lo define como:[14]
Es el conjunto de actos previstos en la Ley Aduanera, ligados en forma sucesiva, con la finalidad de determinar las contribuciones omitidas y en su caso, imponer las sanciones que correspondan en materia de comercio exterior, respetando al particular su derecho de audiencia al considerarse las probanzas y argumentaciones que pretendan justifica a legalidad de sus actos.
En tanto a la doctrina, en la obra de Juan Rabindrana Cisneros García y Carlos Javier Verduzco sobre Derecho procesal fiscal y aduanero (Tax Editores, 2019), señalan que:
´´ El Procedimiento Administrativo en Materia Aduanera es, como su propio nombre lo indica, un procedimiento administrativo, el cual se sigue en forma de juicio, que inicia con el embargo precautorio de las mercancías de comercio exterior a fin de garantizar el interés fiscal o el cumplimiento de ciertos requisitos a que se encuentra sujeta la mercancía para su importación o exportación posteriormente se ofrece un plazo de diez días para el ofrecimiento de pruebas y la manifestación de alegatos para concluir con el dictado de una resolución que puede considerar: a) que el importador cumplió con los requisitos para la legal importación o exportación de las mercancías o, b) determinar que omitió total o parcialmente cumplir con el pago de las contribuciones, cuotas compensatorias a que se encuentran afectas las mercancías, o que dejó de cumplir con las regulaciones no arancelarias establecidas en las leyes (caso en el cual se procederá al embargo precautorio de mercancías)´´.
Por otro lado, consideramos importante destacar la opinión de Virgilio A. Vallejo Montaño, quien considera que el PAMA:
´´ No es un “procedimiento administrativo seguido en forma de juicio”, ya que no se establece el triángulo jurisdiccional (parte, contraparte y juzgador neutral), sino que es la propia autoridad la que lo inicia, la que lo instruye y lo resuelve´´.[15]
Por lo cual, a titulo personal consideramos que el PAMA, es el procedimiento administrativo por el cual ante alguna irregularidad (grave) la autoridad aduanera realiza el embargo precautorio de las mercancías y del medio de transporte, para garantizar el interés fiscal; por el cual el contribuyente debe de comprobar la veracidad de su operación, que puede tener dos resultados:
a) Se emite una resolución absolutoria. - El contribuyente comprueba la veracidad de la operación y desvirtúa el supuesto de embargo precautorio, regresándole las mercancías.
b) Se emite una resolución condenatoria. - El contribuyente no logra comprobar la veracidad de su operación, por lo que la autoridad tendrá que determinar las contribuciones omitidas y/o cuotas compensatorias como un crédito fiscal, las sanciones aplicables y pasando las mercancías a propiedad del Fisco Federal.
No obstante, consideramos que el lector puede determinar una mejor definición sobre lo anteriormente expuesto.
III. Antecedentes del Procedimiento Administrativo por Contribuciones Omitidas (PACO)
Este procedimiento fue llamado por varios autores como: ´´Procedimiento administrativo innominado previsto en el artículo 152 de la ley aduanera´´, motivo que carecía y sigue careciendo de un nombre en la propia legislación, razón de esto para efectos académicos y por analogía de su esencia, es denominado PACO, por contener el mismo procedimiento que el PAMA, no obstante, sin el embargo precautorio de las mercancías y el medio de transporte.
En relación a este procedimiento, el primer antecedente lo encontramos en la Ley Aduanera de 1981, precisamente mediante una reforma.
a. Ley Aduanera de 1981
Mediante la reforma de 26 de julio de 1993[16], se adiciono el Art. 121-B, esto ante la necesidad que tenía la autoridad de un procedimiento en el cual no existiera una causal de embargo precautorio, pero se determinaran créditos fiscales por la omisión en el pago de contribuciones o multas simples.
ARTICULO 121-B.- En los casos en que con motivo del reconocimiento aduanero, del segundo reconocimiento, de la verificación de mercancías en transporte o del ejercicio de las facultades de comprobación, en que proceda la determinación de créditos fiscales con fundamento en esta Ley y no sea aplicable el artículo 121-A de la misma, las autoridades aduaneras podrán determinar los créditos fiscales que correspondan, sin necesidad de sustanciar el procedimiento establecido en el artículo 121 de esta Ley.
La determinación a que se refiere este artículo tendrá el carácter de provisional. Si el contribuyente opta por pagar el crédito determinado, el pago correspondiente tendrá el carácter de provisional.
Las autoridades aduaneras competentes podrán efectuar la determinación definitiva en un plazo que no exceda de cuatro meses, contado a partir del día siguiente a aquél en que surtió sus efectos la notificación de la determinación provisional, acreditando el pago provisional efectuado. De no efectuarse la determinación definitiva, la provisional tendrá tal carácter, contra la que se podrán interponer los recursos que procedan.
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B. Ley Aduanera de 1995
Con esta restructura, la esencia del Artículo 121-B de la ley de 1981, paso a formar parte del Artículo 152 de la Ley vigente. Cabe de precisar, que este artículo ha sufrido tres reformas: el 27 de enero de 2012, el 09 de diciembre de 2013 y el 25 de junio de 2018, dejaremos por un momento la reforma de 2018 ya que guarda relación con el PIMA.
Ahora bien, el texto hasta la reforma del 09 de diciembre de 2013, señalaba:
Ley Aduanera ARTICULO 152. En los casos en que con motivo del reconocimiento aduanero, de la verificación de mercancías en transporte, de la revisión de los documentos presentados durante el despacho o del ejercicio de las facultades de comprobación, en que proceda la determinación de contribuciones omitidas, aprovechamientos y, en su caso, la imposición de sanciones y no sea aplicable el artículo 151 de esta Ley, las autoridades aduaneras procederán a su determinación, sin necesidad de sustanciar el procedimiento establecido en el artículo 150 de esta Ley. Párrafo reformado DOF 09-12-2013
Tratándose de mercancías de difícil identificación, que requiera la toma de muestras a fin de identificar su composición cualitativa o cuantitativa, uso, proceso de obtención o características físicas, se realizará dicha toma de acuerdo con el procedimiento que al efecto prevé el reglamento, para su análisis y dictamen conducentes.
Una vez obtenido el dictamen correspondiente, resultado del análisis practicado a las muestras de mercancías de difícil identificación, se notificarán al interesado mediante escrito o acta circunstanciada, los hechos u omisiones advertidos, dentro del plazo de seis meses contados a partir del acta de toma de muestras correspondientes, y se continuará el procedimiento conforme a lo establecido en el presente artículo.
Cuando no se requiera la toma de muestras para su identificación, la autoridad aduanera dará a conocer mediante escrito o acta circunstanciada, los hechos u omisiones que impliquen la omisión de contribuciones, cuotas compensatorias y, en su caso, la imposición de sanciones
Dentro del escrito o acta circunstanciada levantada en los términos de los párrafos tercero y cuarto de este artículo, deberá señalarse que el interesado cuenta con un plazo de diez días hábiles, contados a partir del día siguiente a aquel en que surta efectos la notificación del escrito o acta, a fin de ofrecer las pruebas y formular los alegatos que a su derecho convenga. Párrafo adicionado DOF 27-01-2012
El ofrecimiento, desahogo y valoración de las pruebas se hará de conformidad con lo dispuesto en los Artículos 123 y 130 del Código Fiscal de la Federación. Las autoridades aduaneras emitirán resolución en un plazo que no excederá de cuatro meses, contados a partir del día siguiente a aquél en que se encuentre debidamente integrado el expediente. En caso de no emitirla, deberá poner de inmediato a disposición del interesado la mercancía de su propiedad. Párrafo reformado DOF 27-01-2012
Se entiende que el expediente se encuentra debidamente integrado cuando hayan vencido los plazos para la presentación de todos los escritos de pruebas y alegatos o, en caso de resultar procedente, la autoridad encargada de emitir la resolución haya llevado a cabo las diligencias necesarias para el desahogo de las pruebas ofrecidas por los promoventes.
En los demás casos la determinación del crédito fiscal se hará por la autoridad aduanera.
En el escrito o acta de inicio del procedimiento se deberá requerir al interesado para que señale domicilio para oír y recibir notificaciones, apercibido que de no señalar el domicilio, de señalar uno que no le corresponda a él o a su representante, de desocupar el domicilio señalado sin aviso a la autoridad competente o señalando un nuevo domicilio que no le corresponda a él o a su representante, de desaparecer después de iniciadas las facultades de comprobación o de oponerse a las diligencias de notificación de los actos relacionados con el procedimiento, negándose a firmar las actas que al efecto se levanten, las notificaciones que fueren personales se efectuarán por estrados, siempre que, en este último caso y tratándose del reconocimiento aduanero, o de la verificación de mercancías en transporte, se cuente con visto bueno del administrador de la aduana. Cuando proceda la imposición de sanciones, sin la determinación de contribuciones o cuotas compensatorias omitidas ni el embargo precautorio de mercancías, la autoridad aduanera determinará el crédito fiscal, sin necesidad de sustanciar el procedimiento establecido en este artículo y en el artículo 150 de la Ley, quedando a salvo los derechos del contribuyente mediante el recurso de revocación establecido en el Código Fiscal de la Federación. Párrafo reformado DOF 09-12-2013 |
Hay que prestar atención sobre lo normado en este Artículo, principalmente en su primer, segundo y decimo párrafo, ya que en su momento prestaba a confusión:
a) Cuando no exista causal de embargo precautorio, iniciaría el PACO, donde se determinarán las contribuciones omitidas y sanciones.
b) Cuando las mercancías sean de difícil identificación, se levantará acta de muestreo, una vez contando con el resultado se levantará acta circunstanciada.
c) Cuando no exista causal de embargo precautorio (PAMA), ni tampoco una omisión de contribuciones (PACO), solo se terminará la multa aplicable.
Sobre lo comentado, la secuencia del PACO constaría de manera general:
1. Se levanta acta circunstanciada
2. Las autoridades determinan las contribuciones omitidas y/o cuotas compensatorias, así como las sanciones aplicables.
3. El interesado deberá señalar el domicilio para oír y recibir notificaciones.
4. El interesado cuenta con 10 días hábiles para presentar pruebas y alegatos, contamos al día siguiente hábil en que surtió efectos la notificación.
5. La autoridad cuenta hasta 4 meses para emitir una resolución final
A razón de lo mencionado, ejemplificamos de la siguiente manera este procedimiento:
Ejemplos en los que procede el PACO:
Incorrecta clasificación arancelaria de las mercancías.
Se invalide la aplicación de una preferencia arancelaria, en el caso del certificado EUR.1 por ´´razones técnicas´´.
Mercancía excedente o no declarada menor al 10 %, en caso de excederlo estaríamos en el supuesto de PAMA, previsto en la fracción IV del Artículo 151 de la Ley Aduanera.
Si bien la toma de muestras no es tema de estudio, mencionamos brevemente su procedimiento, de conformidad el segundo y tercer párrafo del Artículo 152 de la Ley Aduanera, y del Articulo 75 [17] de su reglamento; sin embargo, de acuerdo al MOA de 2012 (no vigente) se entiende como mercancía de difícil identificación, aquella mercancía de comercio exterior que requiere análisis físicos y/o químicos de carácter científico y técnico, para establecer sus características, naturaleza, usos, funciones y clasificación arancelarias, y se encuentra comprendida principalmente en los capítulos del 02 al 81, excepto el 77, de la TIGIE.
Sobre lo comentado, la secuencia de la toma de muestras es la siguiente:
1. Se levanta el ACTA DE MUESTREO
2. Se envía Autoridad Aduanera competente para su análisis (Dirección General Jurídica de Aduanas- RIANAM)
3. Obtenido el dictamen correspondiente, resultado del análisis practicado a las muestras:
La Aduana que levanto el muestro deberá notificar al interesado mediante escrito o acta circunstanciada, los hechos u omisiones advertidos en el dictamen, esto dentro de los 6 meses contados desde el levantamiento del acta de muestreo, existen dos supuestos:
o A. Se confirme la correcta clasificación arancelaria, concluye el expediente.
o B. Se determine la inexacta clasificación arancelaria y la determinación de
las infracciones y sanciones correspondientes.
4. En caso de la inexacta clasificaron se notifica el Escrito de Hechos u omisiones
Se contará con el plazo de 10 días hábiles para ofrecer las pruebas y formular los alegatos que a su derecho convenga.
La autoridad contara con 4 meses para emitir su resolución final.
Ahora bien, una vez conocido el procedimiento administrativo deberíamos revisar algunas definiciones, sin embargo, motivo que el mismo se encuentra innominado dentro de la ley aduanera no existe una definición, no al menos por parte de la autoridad; respecto a la doctrina, en la obra de Rubén Abdo Askar Camacho sobre Consejos prácticos para un adecuado medio de defensa legal en materia aduanera (2018), si bien no se da un concepto como tal, se señala en que consiste:
´´Como su nombre lo indica, aplica en los casos en que NO se actualice ninguna hipótesis de PAMA, ya que sólo hay omisión de contribuciones…´´
Por lo cual, a titulo personal consideramos que el PACO, es el procedimiento administrativo por el cual ante alguna irregularidad relacionada con la omisión de contribuciones y/o cuotas compensatorias, la autoridad aduanera procederá a determinarlas junto con las sanciones aplicables.
IV. Antecedentes del Procedimiento de Irregularidades en Materia Aduanera (PIMA)
En relación a este procedimiento, el antecedente lo encontramos en una reforma de la Ley Aduanera vigente, precisamente mediante el DECRETO por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Aduanera, del 25 de junio de 2018.
Como ya se comentó, en la práctica existía confusión con lo normado en el párrafo decimo del Artículo 152 [18] de la Ley Aduanera hasta antes de esta reforma, en la exposición de motivos[19] la autoridad señalo: ´´Por otra parte, en relación con el procedimiento del citado artículo 152, se propone separar el último párrafo, adicionando un décimo primer párrafo, a efecto de que no se confunda la imposición de multas directas sin procedimiento, con el procedimiento que se establece en el propio artículo para la determinación de contribuciones omitidas ´´, es decir, la autoridad tuvo la necesidad de precisar que la aplicación de multas simples era directa, sin tener que sustanciar el procedimiento previsto en este artículo, en otras palabras, sin iniciar el PACO. Podemos suponer que con esto se reduce la carga laboral de la propia autoridad de no someterlo a mencionado procedimiento sino solo a su determinación, en el caso de las multas simples; con la mencionada reforma el texto vigente está conformado con el décimo y un décimo primer párrafo, técnicamente contienen el mismo texto que antes de la reforma, solo se separó el contenido en dos párrafos:
Ley Aduanera ARTICULO 152. … En el escrito o acta de inicio del procedimiento se deberá requerir al interesado para que señale domicilio para oír y recibir notificaciones, apercibido que de no señalar el domicilio, de señalar uno que no le corresponda a él o a su representante, de desocupar el domicilio señalado sin aviso a la autoridad competente o señalando un nuevo domicilio que no le corresponda a él o a su representante, de desaparecer después de iniciadas las facultades de comprobación o de oponerse a las diligencias de notificación de los actos relacionados con el procedimiento, negándose a firmar las actas que al efecto se levanten, las notificaciones que fueren personales se efectuarán por estrados, siempre que, en este último caso y tratándose del reconocimiento aduanero, se cuente con visto bueno del administrador de la aduana. Párrafo reformado DOF 09-12-2013, 25-06-2018
Cuando proceda la imposición de sanciones sin la determinación de contribuciones o cuotas compensatorias omitidas ni el embargo precautorio de mercancías, la autoridad aduanera determinará el crédito fiscal sin necesidad de sustanciar el procedimiento establecido en este artículo y en el artículo 150 de esta Ley, quedando a salvo sus derechos para interponer los medios de defensa. Al efecto, la autoridad aduanera emitirá y notificará el acto administrativo en el que se funde y motive la sanción aplicable. Párrafo adicionado DOF 25-06-2018 |
Como se comentó, incluso en la exposición de motivos por parte de la autoridad, el PIMA no se considera un procedimiento administrativo, para no entrar en debate si es o no correcto, para fines académicos consideramos el uso adecuado de este acrónimo, ya que podemos identificar que el mismo aplica cuando se cumplen los siguientes requisitos:
a) No existe una causal de embargo precautorio (Art. 150 y 151 Ley Aduanera), ya se trataría de un PAMA.
b) No existe omisión de contribuciones (primer párrafo del Art. 152 de Ley Aduanera), ya que se trataría de un PACO.
c) Debe de tratarse de una infracción simple y por ende su sanción (multa) sea simple.
Sobre lo comentado, la secuencia del PIMA constaría de manera general:
1. Se levanta acta determinante.
2. Se determina el crédito fiscal.
3. Es opcional aplicar el descuento del 50%, si se cubre el crédito fiscal dentro de los 10 días hábiles en que surtió efectos la notificación.
4. Es opcional por parte del interesado la interposición de defensa.
A razón de lo mencionado, ejemplificamos de la siguiente manera este procedimiento:
Es preciso comentar, esperando que no preste a confusión, que no se otorga un plazo para presentar pruebas y alegatos como en el PAMA o PACO, sin embargo, hacemos mención del beneficio (descuento 50%) previsto en la fracción V, del Articulo 199 de la Ley Aduanera, así de conformidad con el Articulo 249 [20]de su reglamento:
Reglamento Ley Aduanera Artículo 249. Cuando se impongan sanciones sin sustanciar el procedimiento en términos del último párrafo del artículo 152 de la Ley, aplicará el beneficio que dispone el artículo 199, fracción V de la Ley |
Ley Aduanera ARTICULO 199. Las sanciones establecidas en esta Ley se disminuirán en los siguientes supuestos: … V. En un 50% en el caso de que la multa no derive de la omisión de contribuciones o cuotas compensatorias en los supuestos en que no proceda el embargo precautorio de las mercancías, siempre que el infractor la pague antes de la notificación de la resolución por la cual se le imponga la sanción, o bien tratándose del supuesto previsto en el último párrafo del artículo 152 de esta Ley, siempre que se pague dentro de los diez días siguientes a la notificación del acto administrativo en el que se determina el crédito fiscal.
Fracción adicionada DOF 09-12-2013. Reformada DOF 25-06-2018 |
Respecto lo anterior, al ser emitida un acta determinante seria decisión del interesado cubrir o no el crédito fiscal, aplicar o no el descuento dentro de los primeros 10 días hábiles en que surta efectos la notificación, e interponer o no medio de defesa; si bien es opcional, lo recomendable es cubrir el crédito fiscal dentro de los primeros 10 días, para gozar el descuento del 50%, sea o no sometido a defensa.
Podemos considerar como infracciones simples y por ende sanciones (multas) simples, las establecidas del Articulo 180 al 193 y el Articulo 200 [21], no obstante, cabe recordar que existen supuestos dentro en los propios artículos que pueden relacionarse con infracciones graves:
Por lo cual, a título personal consideramos que el PIMA, es el procedimiento por el cual, ante alguna irregularidad relacionada con infracciones simples la autoridad procede a la determinación de su sanción, es decir, determinado un crédito fiscal.
V. Comentarios finales
Si bien la evolución de los procedimientos administrativos consta de un estudio más profundo, con un enfoque histórico- jurídico, esperamos que los breves antecedentes le sean de utilidad al lector, por lo que nos permitimos ejemplificar los mismos de la siguiente manera:
Mtro. VICTOR ALVARADO CABRERA
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[1] LEY ADUANERA. (1995, 15 diciembre). DIPUTADOS. Última Reforma DOF 12-11-202. Recuperado: https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LAdua.pdf
[2] Conceptos Jurídicos. (2023, 20 septiembre). Procedimiento Administrativo. Recuperado: https://www.conceptosjuridicos.com/mx/procedimiento-administrativo/
[3] Art. 2, fracción I. REGLAMENTO INTERIOR DE LA ANAM. (2021, 12 diciembre). DOF. Recuperado: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5639045&fecha=21/12/2021
[4] González Torres, Elmer Antonio. (1989). "El procedimiento administrativo de investigación y audiencia en materia aduanera". (Tesis de Licenciatura). Universidad Nacional Autónoma de México, México. Recuperado de https://repositorio.unam.mx/contenidos/384267
[5] Edwards Giovanni Ortega Bahena Habiendo (2007) ´´Procedimiento administrativo en materia aduanera, desde una perspectiva neoinstitucional´´. ". (Tesis de Licenciatura). Universidad Autonoma de San Luis Potosí, México. Recuperado de https://cicsa.uaslp.mx/bvirtual/tesis/tesis/El_Procedimiento_Administrativo_en_Materia_Aduanera,_desde_la_Perspectiva_Neoinstitucional/EL%20PROCEDIMIENTO%20ADMINISTRATIVO%20EN%20MATERIA%20ADUANERA,%20DESDE%20UNA%20PERSPECTIVA%20NEOINSTITUCIONAL.pdf
[6] CODIGO ADUANERO. (1951, 31 diciembre). DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACION. Recuperado: https://www.dof.gob.mx/nota_to_imagen_fs.php?codnota=4520088&fecha=31/12/1951&cod_diario=192565
[7] LEY ADUANERA. (1981, 30 diciembre). DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACION. Recuperado: https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4706390&fecha=30/12/1981#gsc.tab=0
[8] REFORMA LEY ADUANERA. (1992, 20 julio). DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACION. Recuperado: https://dof.gob.mx/nota_to_imagen_fs.php?cod_diario=201573&pagina=39&seccion=0
[9] REFORMA LEY ADUANERA. (1993, 26 julio). DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACION. Recuperado: https://www.dof.gob.mx/nota_to_imagen_fs.php?cod_diario=205133&pagina=21&seccion=1
[10] LEY ADUANERA. (1995, 15 diciembre). DIPUTADOS. Última Reforma DOF 12-11-202. Recuperado: https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LAdua.pdf
[11] LEY ADUANERA. (1995, 15 diciembre). DIPUTADOS. Última Reforma DOF 12-11-202. Recuperado: https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LAdua.pdf
[12] Art. 19, fracción XVI. REGLAMENTO INTERIOR DE LA ANAM. (2021, 12 diciembre). DOF. Recuperado: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5639045&fecha=21/12/2021
[13] REGLAMENTO LEY ADUANERA. (2015, 20 abril) DIPUTADOS. Recuperado: https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regley/Reg_LAdua.pdf
[14] Recuperado: https://anam.gob.mx/glosario/
[15] Virgilio A. VALLEJO MONTAÑO (2015, 25 septiembre). Procedimiento administrativo en materia aduanera. Su debido trámite legal y constitucional. Recuperado: http://ru.juridicas.unam.mx/xmlui/handle/123456789/12864
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[17] REGLAMENTO LEY ADUANERA. (2015, 20 abril) DIPUTADOS. Recuperado: https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regley/Reg_LAdua.pdf
[18] LEY ADUANERA. (1995, 15 diciembre). DIPUTADOS. Última Reforma DOF 12-11-202. Recuperado: https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LAdua.pdf
[19] Recuperado: https://www.diputados.gob.mx/sedia/biblio/prog_leg/Prog_leg_LXIII/278_DOF_25jun18.pdf
[20] REGLAMENTO LEY ADUANERA. (2015, 20 abril) DIPUTADOS. Recuperado: https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regley/Reg_LAdua.pdf
[21] REFORMA LEY ADUANERA. (1993, 26 julio). DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACION. Recuperado: https://www.dof.gob.mx/nota_to_imagen_fs.php?cod_diario=205133&pagina=21&seccion=1
